Blogilistaus
11.10.2023 Mielonen Antti

Suomessa keskustellaan parhaillaan eläkkeiden automaattisista vakauttajista. Pohjimmiltaan vakauttajissa on kyse eläkejärjestelmien rahoitusta kohtaavien riskien jakamisesta. Vakauttajia on käytössä monissa OECD-maissa. Tarkastelen tässä kirjoituksessa Alankomaiden, Ruotsin ja Saksan mekanismeja.

Sääntöpohjainen vakautusjärjestelmä – siinäpä vasta kryptinen termi! Tämä koukeroinen ilmaus on kirjattu Petteri Orpon hallitusohjelmaan eläkkeitä koskevaan kappaleeseen. Sen takana oleva ajatus ei kuitenkaan ole uusi. Esimerkiksi Suomen eläkejärjestelmää arvioinut Torben Andersen suositteli muutama vuosi sitten pohtimaan vakauttajien vahvistamista. 

Sääntöpohjainen vakautusjärjestelmä – a.k.a. automaattinen vakautusmekanismi – on vaikeasta nimestään huolimatta kohtuullisella vaivalla ymmärrettävä rakennelma. 

OECD mukaan kyse on mekanismeista (automatic adjustment mechanism), jotka muuttavat eläkejärjestelmän parametreja eli esimerkiksi eläkeikää tai etuuksia automaattisesti ennalta sovitun kaavan tai säännön mukaisesti, kun jokin väestöllinen tai taloudellinen indikaattori, vaikkapa elinikä, liikahtaa tarpeeksi. Jos eläkeikä on esimerkiksi linkattu elinikäindikaattoriin, eliniän riittävän nousun myötä erillisiä päätöksiä, neuvotteluja tai debattia eläkeiän muuttamisesta ei tarvitse käydä. Samalla vältytään rysäysmäisiltä kertamuutoksilta, jotka voivat olla paitsi sukupolvittain epäreiluja myös tuloksiltaan arvaamattomia.  

Kuva: Gettyimages

Yli puolella OECD-maista sopeutusmekanismi käytössä 

Automaattiset sopeutusmekanismit ovat verrattain yleisiä, OECD-maista noin kahdella kolmasosalla on jokin tällaiseksi luokiteltava mekanismi käytössään. Myös normaali eläkkeiden indeksointi voidaan nähdä automaattisena sopeutusmekanismina: se sopeuttaa järjestelmän etuudet hintojen tai palkkojen muutoksiin automaattisesti säännöllisin väliajoin. Tällainen indeksiautomaatio puuttuu vain muutamasta Euroopan maasta, ja niissä eläkkeiden vuosittaisista korotuksista joudutaan päättämään ja neuvottelemaan joka vuosi erikseen. 

OECD:n taksonomiassa automaattinen vakautusmekanismi on myös sopeutusmekanismi, jonka erityisenä tarkoituksena on vaikuttaa vakauttavasti eläkejärjestelmän taloudelliseen kestävyyteen. Seitsemällä OECD-maalla on eläkejärjestelmässään tämäntyyppinen vakautusmekanismi. Tarkastellaan seuraavassa muutamaa niistä tarkemmin. 

Alankomaissa automaattinen vakauttaja tukee vakavaraisuutta  

Alankomaissa työeläkkeet on järjestetty käytännössä täysin työmarkkinoilla sovittavien, yleensä alakohtaisten eläkejärjestelyjen piirissä. Nämä järjestelmät ovat täysin rahastoivia ja etuusperusteisia. Alankomaissa eläkevarat ovat paisuneet melkoisiksi. Nykyisellään varat ovat jo yli kaksinkertaiset BKT:hen nähden.  

Varojen kasvaessa ja väestön ikääntyessä myös eläkevastuut eli maksussa olevat ja luvatut eläkkeet ovat kasvaneet erittäin suuriksi suhteessa maksettuihin palkkoihin eli palkkasummaan. Tämä johti jo 2000-luvun alussa pohdintoihin siitä, miten eläkejärjestelmän rahoituksellinen tasapaino (eläkevarat suhteessa vastuisiin) on mahdollista pitää yllä. Eläkemaksun nostoilla on tällaisessa tilanteessa yhä hankalampi saavuttaa ja pitää yllä tasapainoa: vaaditaan yhä suurempi maksun muutos järjestelmän tasapainottamiseksi. Sen sijaan eläkevastuiden muutokset heiluttavat suuremmalla painolla järjestelmän rahoitustasapainoa.  

Hollantilaiset ovatkin muokanneet eläkkeiden indeksointia (sekä maksussa olevat että karttuneet eläkeoikeudet) niin, että indeksoinnissa otetaan huomioon järjestelmän rahoitustasapaino. Tämä automaattinen vakauttaja leikkaa eläkkeiden indeksointia, jos rahastointiaste valahtaa syystä tai toisesta liian matalaksi. Todella vakavassa tilanteessa myös eläkkeiden nimelliset leikkaukset ovat mahdollisia. Kun rahastointiaste nousee taas riittävän korkealle, voidaan eläkkeitä jälleen indeksoida normaalisti palkkojen ja/tai hintojen muutosten mukaisesti, ja erittäin hyvässä tilanteessa myös eläkkeiden ylimääräiset korotukset ovat mahdollisia. 

Ruotsissa jarrua ja kaasua 

Ruotsissa 1990-luvun lopun eläkeuudistuksessa kehuttiin uuden järjestelmän kestävän ”tästä seuraavaan jääkauteen”. 

Uudessa järjestelmässä eläkemaksu muutettiin kiinteäksi eli järjestelmä muuttui maksuperusteiseksi. Jotta järjestelmän tasapaino saataisiin pidettyä, oli suunniteltava vakautusmekanismi, joka sopeuttaisi eläkemenoja järjestelmän rahoitustasapainon mukaisesti, koska maksutasoa ei enää voitu muuttaa. Syntyi ”balansindex” -mekanismi, jossa tasapainoindeksin määrittämiseksi lasketaan kunakin vuonna ansaintaeläkejärjestelmän varojen ja vastuiden suhteen osoittava tasapainoluku (balanstal).  

Järjestelmän varat muodostuvat siten tulevista eläkemaksutuloista ja puskurirahastoista, vastuut puolestaan karttuneista eläkeoikeuksista ja maksussa olevista eläkkeistä. Jos tasapainoluku on alle yksi, käytetään eläkkeiden tarkistuksessa tuloindeksiä jarruttavaa tasapainoindeksiä. Myöhemmin, mikäli eläkejärjestelmän maksukykytilanne paranee, indeksin kasvua nopeutetaan, eli ”kaasutetaan”, kunnes indeksi päätyy samalle tasolle kuin se olisi noussut ilman jarrua. Indeksitarkistus voi olla negatiivinen eli eläkkeitä voidaan leikata myös nimellisesti. Näin on käynyt vuosina 2010, 2011 ja 2014. Toisaalta tarkistukset ovat ylittäneet tuloindeksin kehityksen vuosina 2015–2018 rahoitustasapainon parantuessa. Viime vuosina vakautusta ei ole tarvinnut käyttää. 

Saksassa vakauttaja huomioi myös työllisyyskehityksen 

Viimeiseksi esimerkiksi nostan Saksan, jossa eläkejärjestelmää on muokattu vuosikymmenten aikana merkittävästi. Nykyään järjestelmä pitää sisällään myös huolellisesti viilatun vakautusmekanismin. Varsinainen herätys eläkeuudistuksiin saatiin Saksassa jo 1980-luvun puolivälin tienoilla, jolloin eläkejärjestelmän maksutasojen ennustettiin nousevan vajaasta 19 prosentista jopa yli 40 prosenttiin 2030-luvun puoliväliin mennessä eliniän pitenemisestä, syntyvyyden alenemisesta ja suurten ikäluokkien eläkkeellesiirtymisestä johtuen. Huomionarvoista on, että Saksan järjestelmässä ei ole rahastointia, ja se on siten erityisen altis kyseessä oleville riskeille. 

Seurasi sarja uudistuksia, joissa erityisesti eläkkeiden indeksointimekanismia muutettiin useaan otteeseen. Uudistusten tavoitteena on ollut siirtyä ansiosidonnaisuudesta yhä enemmän järjestelmän taloudellista vakautta korostavampaan suuntaan. Yhtenä merkittävänä johtoajatuksena on ollut sukupolvien välinen oikeudenmukaisuus, koska Saksassa on korostettu eläkejärjestelmän luonnetta sukupolvien välisenä sopimuksena. Nuorempia sukupolvia ei ole haluttu jättää täysin laskunmaksajan rooliin, vaan taakkaa on pyritty jakamaan tasaisemmin eri osapuolille. 

Nykyisellään maksussa olevia ja karttuneita eläkkeitä tarkistetaan vuosittain indeksillä, joka perustuu yleiseen palkkojen kehitykseen. Tämän lisäksi tarkistukseen vaikuttaa myös eläkemaksun kehitys: jos edeltävinä vuosina maksua on jouduttu nostamaan, heikentää se indeksointia seuraavina vuosina, ja päinvastoin. Mutta ehkäpä tärkeimpänä komponenttina indeksointiin vaikuttaa myös ns. kestävyyskerroin, joka leikkaa indeksointia, jos eläkemaksuja maksavien vakuutettujen määrä suhteessa eläkkeensaajin pienenee. Päinvastaisessa tapauksessa indeksi kasvaa. Kestävyyskerroin ottaa siten huomioon paitsi demografiset muutokset sekä myös työllisyydessä tapahtuvan kehityksen. Se heijastaa siten kokonaisvaltaisesti jakojärjestelmäperusteisten eläkkeiden rahoitukseen liittyviä tekijöitä, ja vaikuttaa periaatteessa erittäin tehokkaasti maksutasoon.  

Saksassa on kuitenkin haluttu rajoittaa kestävyyskertoimen vaikutusta vain 25-prosenttisesti indeksointiin. Toisin sanoen, suurin osa rahoitusolosuhteissa tapahtuneista muutoksista heijastuu kuitenkin lopulta maksutasoon, vaikkakin riskiä jaetaan myös eläkkeensaajille ja vakuutettujen eläkekarttumiin. Huomionarvoista on, että viimeisten vuosien aikana Saksan talous on ollut sen verran hyvässä vedossa, että kestävyyskerroin on monena vuonna itse asiassa parantanut indeksitarkistusta. 

Saksassa on laajennettu eläkkeiden rahoituspohjaa viime vuosikymmeninä myös valtion budjettirahoituksen puolelle. Tämä tarkoittaa, että eläkkeiden rahoituksessa verotulojen osuus on noussut eläkemaksujen rinnalla. Osittain syynä on ollut kilpailukyvystä huolehtiminen eli eläkemaksujen pitäminen kilpailijamaihin nähden riittävän alhaalla. Tarkoituksena on myös ollut tukea järjestelmää tulevan ikääntymisen kustannusten kattamisessa ns. leveämmillä hartioilla, erityisesti kun eläkkeitä varten ei ole kerätty rahastoja. 

Lopulta kyse on riskien jakamisesta 

Esimerkkimaiden vakautusmekanismien pohjalta voi jäädä tunne, että onko kyse kuitenkin vain eläkkeiden automaattisista leikkauksista? Väittäisin, että tämä ei ole se oleellisin pointti vakautusmekanismissa. 

Pohjimmiltaan kyse on riskeistä, joita eläkejärjestelmien rahoitus kohtaa. Ja tarkemmin — riskien jakamisesta. Eläkejärjestelmän tyypistä riippuu, miten vaikkapa ikääntyminen tai talouden heikko kehitys heijastuu järjestelmien osapuoliin eli työntekijöihin, työnantajiin ja eläkkeensaajiin.  

Kun kyse on perinteisestä etuusperusteisesta järjestelmästä, jossa on luvattu tietty etuustaso (ja ehkäpä eläkeikä), tapahtui ympärillä sitten käytännössä mitä vain, kasaantuvat riskit vakuutusmaksujen maksajille eläkemaksun nousupaineen muodossa. Toisessa päässä skaalaa ovat maksuperusteiset järjestelmät, joissa sovitusta maksutasosta pidetään kiinni ”seuraavaan jääkauteen saakka”. Riskit kasaantuvat tällöin eläkkeensaajille ja vakuutetuille mahdollisten eläkeleikkausten muodossa.  

Riskien jakaantumisen kannalta kumpikin ääripää on ongelmallinen. Tämä on näkynyt esimerkiksi Ruotsissa, jossa on haettu verotuksen kautta kompensaatiota eläkkeiden indeksileikkauksille. Toinen esimerkki ääripäästä on 1980-luvun Saksa, jossa maksutaso oli kriisiytymässä.  

OECD:n mukaan vakauttajat ovat yksi merkittävin innovaatio eläkemaailmassa viimeisten vuosikymmenten aikana. Niiden avulla eläkejärjestelmät voivat sopeutua tasaisemmin ja pienemmillä kertamuutoksilla ympäristössä tapahtuviin muutoksiin, kunhan vakauttajat suunnitellaan huolellisesti. Niiden oleellisimpana piirteenä on mahdollisuus muuttaa eläkejärjestelmien riskien jakamista eri osapuolten välillä. Hyvin suunnitellussa eläkejärjestelmässä eri sukupolvet ja järjestelmien osapuolet kokevat olevansa samassa veneessä, niin myötä- kuin vastavirrassa. 

Aiheesta lisää:

Kommentit (1)

  1. ”Hyvin suunnitellussa eläkejärjestelmässä eri sukupolvet ja järjestelmien osapuolet kokevat olevansa samassa veneessä, niin myötä- kuin vastavirrassa.”

    Vuodesta 1962 asti toiminut järjestelmä ei näytä täyttävän lainattua vaatimusta koko elinaikanaan. Jatkuvasti käydään keskustelua jonkin tahon epäoikeudenmukaisesta ja epätasa-arvoisesta kohtelusta. Lisäksi keskustelu keskittyy vain sosiaaliturvan yhteen osaan, eläkkeisiin.

    Täysin huomiotta jätetään se, että työeläke jää jatkuvasti niin pieneksi, että sillä ei tule eläkeläiset toimeen. Kun nyt eläkkeen lähtötaso alkaa olemaan 50 % työaikaisesta palkasta, niin kehitys siitä vielä heikommaksi aiheuttaa ongelmia ja kuluja julkiselle sektorille. Uudistukset tuppaavat olemaan sellaisia, että ne huomaa vasta työeläkkeelle jäätyään.

Vastaa

Sähköpostiosoitettasi ei julkaista. Pakolliset kentät on merkitty *